L’accablant « Rapport Mutamba » au Sénat. Mines : la grosse magouille
Le tout dernier rapport sénatorial ausculte le secteur minier congolais. Et prononce un verdict sans appel : l’exploitation minière ne contribuera pas significativement au budget de l’Etat tant que les services publics impliqués dans sa gestion entretiendront, pour leur compte et celui des parrains locaux, l’opacité, le cloisonnement, la minoration ou la dissipation des recettes perçues au titre de redevances, taxes, impôts, droits. Il en sera ainsi tant que la confusion régentera les textes régissant les mines. Dans son édition 4174 du 10 novembre 2007, Le Potentiel qui s’attardait sur le même sujet, au regard du rapport Duncan et Allen, se posait la question de savoir si l’ « Etat Congolais avait-il tout perdu ? »
Un accablant rapport. C’est un pavé que la Commission sénatoriale d’enquête sur le secteur minier a lancé dans la mare. Il décortique, avec minutie, le fonctionnement des différents services publics intervenant dans la chaîne de gestion du secteur minier. Et il conclut que le dysfonctionnement et la mauvaise gestion du secteur n’ont pas permis à la RDC de bénéficier de retombées des prix des métaux exceptionnellement élevés (7 309 $US/t de cuivre et 37,48 $US/la livre de cobalt) au cours des années 2007 et 2008.
Le rapport impute la « tragédie » congolaise à plusieurs facteurs, notamment les fraudes multisectorielles des minerais, l’absence des statistiques fiables, la modicité des rémunérations du personnel administratif impliqué, les insuffisances du Code minier (devant être revisité), le taux d’imposition réduit sinon minimisé, les statistiques d’exportation ne reflétant pas la réalité.
Le travail de la Commission d’enquête va permettre, selon ses auteurs, de : (a) calculer dans la mesure du possible les impôts, droits, taxes et redevances à proposer au budget de l’Etat ; (b) relever le manque à gagner causé au Trésor public et imputable à la mauvaise gouvernance du secteur ; (c) formuler des recommandations au gouvernement en vue d’une mobilisation plus efficiente des recettes pour le Trésor public.
Incohérence et disparités
Mais avant d’atterrir aux recommandations (Lire en page 3), le rapport accuse. Principales cibles : le gouvernement de la République et certains services de l’Etat. Explication partielle : « la confusion et la prolifération des textes légaux et réglementaires profitent aux entités de traitement ou de transformation des métaux de base qui, de tous les temps et même durant la conjoncture économique favorable, bénéficient indûment des avantages du Code minier au détriment du Trésor public ».
Le « Rapport Mutamba Dibwe», du nom du président de la Commission, précise que ces entités auraient dû « payer un droit à l’exportation de 10% avant la sortie de leurs produits du territoire national, (mais) elles sont soumises à la procédure plus favorable réservée à la redevance minière, applicable uniquement aux titulaires des droits miniers et payable au taux plus faible de 2% après la vente des produits ».
Au chapitre des griefs, le Rapport Mutamba commence par épingler les services publics, en particulier la Direction des Mines, la Direction de la protection de l’environnement, la Cellule technique de coordination et de planification minière (CTCPM), le Service d’assistance du small scale mining (SAESSCAM, petite mine), la Direction de géologie, le Cadastre minier (CAMI. Le Rapport constate qu’en dehors du CAMI, tous les services publics sont confinés dans des locaux exigus et manquent de moyens matériels et financiers. Le CAMI a par ailleurs des difficultés de se déployer sur l’ensemble du territoire national.
Le Rapport dénonce, par ailleurs, l’incohérence, les disparités et les écarts entre les données fournies par les différents services de l’Etat en rapport avec l’identification des opérateurs miniers, la nomenclature des produits miniers et les statistiques d’exploitation, de production, d’exportation et de vente. Il cite en exemple le manque de partage du fichier CAMI avec notamment la Direction des mines, la DGRAD et la DGI.
CEEC, informations fiables
A l’Office congolais de contrôle (OCC), l’analyse des données a permis de déceler des anomalies : l’usage d’un même numéro de CVE (Certificat de vérification à l’exportation) attribué aux lots d’opérateurs miniers différents ; l’usage d’un même numéro de CVE attribué à plusieurs lots contenant plusieurs produits miniers différents et de destinations différentes ; l’attribution d’un même numéro de licence à plus d’un opérateur par des banques différentes et pour l’exportation de plusieurs opérateurs différents ; la fausseté des valeurs FOB (Free on board) déclarées pour chaque produit minier marchand sur la base desquelles se calcule la redevance minière.
Ces irrégularités étant contraires aux procédures imposées par l’OCC, rendent complexe et difficile la traçabilité des lots jusqu’au paiement de leur redevance. Elles favorisent la sortie frauduleuse des produits et donnent lieu à des valeurs erronées et faibles qui faussent le calcul de la redevance minière… L’absence persistante d’explications convaincantes laisse supposer qu’il s’agit vraisemblablement d’une tentative de masquer des exportations prohibées de minerais bruts.
Sur la sellette aussi, la Direction des mines et les Divisions provinciales. Le Rapport note que la Direction des mines à Kinshasa n’a pas communiqué les statistiques demandées faute de les avoir établies. Seule la division provinciale du Katanga a communiqué quelques documents incomplets.
Au sujet du Centre d’évaluation, d’expertise et de certification (CEEC), le Rapport souligne que faute d’équipements d’analyse appropriés, les sous-produits des pierres et métaux précieux et semi-précieux ne sont ni détectés, ni quantifiés ou valorisés. Cela constitue un manque à gagner pour le Trésor public. Toutefois, les statistiques tenues par l’OFIDA et d’autres services publics sont identiques à celles communiquées par le CEEC. De ce fait, la Commission estime que les informations reçues du CEEC sont fiables.
Une note de débit, deux opérateurs
A la Direction générale des impôts (DGI), le Rapport reproche le très faible taux de recouvrement. Les écarts entre les montants souscrits et les montants payés « seraient dus à une pratique courante des agents de la DGI ». En effet, ceux-ci, au lieu de recouvrer normalement et en priorité les montants dus, préfèrent retarder les paiements et recourir ainsi au recouvrement des arriérés générateurs d’importantes pénalités négociables et d’intéressantes commissions de recouvrement rétrocédées à la DGI.
Au titre des impôts payés pour l’exercice 2007 et 2008 déclarés par la DGI et par les opérateurs miniers, il se révèle « d‘importantes divergences entre les montants des impôts déclarés avoir été payés par les opérateurs et ceux de la DGI». Même constat pour l’impôt sur la plus-value de cession des droits miniers. Bien qu’ayant la possibilité d’obtenir les renseignements sur les mouvements des cessions intervenues entre janvier 2003 et avril 2008, pourtant disponibles auprès du CAMI, la DGI n’a pas été en mesure de fournir le montant de la plus-value repris dans les bilans des entreprises cédantes. Le Trésor public a perdu.
De la Direction générale des recettes administratives, judiciaires, domaniales et de participation (DGRAD), la Commission a reçu, pour 2007, la liste des opérateurs miniers en règle de paiement des droits superficiaires annuels par carré sans référence ni aux Notes de débit émises par la CAMI, ni aux Notes de perception ordonnancées par ses propres services…
La grosse magouille, c’est au niveau des Notes de débit. 106 ont été émises en doublons. 46 de ces doublons, établis pour un même opérateur, concernent deux exportations différentes et renseignent des montants différents de la redevance minière. Il existe également une Note de débit portant le même numéro, établie trois fois pour deux opérateurs différents, ayant trait à trois exportations et correspondant à trois montants différents de la redevance..
En 2008, la Division provinciale des Mines du Katanga a émis 2 715 Notes de débit qui ont donné lieu à l’établissement des Notes de perception ordonnancées par la DGRAD et remises aux opérateurs pour paiement de la redevance auprès des banques commerciales agréées. La DGRAD n’a malheureusement remis à la Commission que 1 238 Notes de perception portant sur un montant de 12 392 815 dollars qu’elle aurait ordonnancées alors que les relevés de paiement obtenus de la Banque centrale révèlent qu’un montant de 32 054 034 dollars a été payé au Trésor public sur la base de 2 515 Notes de perception normalement établies par la DGRAD !
Le dysfonctionnement du secteur se traduit, enfin, par la faiblesse du taux de recouvrement préjudiciable pour le Trésor public. Pour 2008, le manque à gagner était de plus de 55%. Il est temps d’améliorer la gouvernance du secteur des mines. En évitant, notamment, de réduire sensiblement le taux des droits, taxes et redevances au détriment du Trésor public.
Dans son édition 4174 du samedi 10/11/2007, sous l’intitulé « Contrats miniers : la bataille sera rude », Le Potentiel s’interrogeait sur la capacité du Gouvernement à recouvrer ses droits miniers. Un extrait.
L’Etat congolais a-t- il tout perdu ?
Duncan insiste sur la faiblesse des marges de manœuvres dont dispose l’Etat congolais concernant la révision de certaines clauses des contrats qui lui sont totalement défavorables.
C’est le cas de celles qui excluent la possibilité de revenir sur les contrats dûment signés et approuvés. Pour le cas de la Gecamines, le rapport précise que « la GCM n’est pas libre de renégocier les accords de partenariats qui sont dûment autorisés et signés, même s’il y a des clauses ou termes défavorables à l’entreprise publique ou à la RDC là-dedans, à moins qu’il y ait une justification juridique car, les partenaires qui ont signé des accords dûment approuvés et conformes à la loi ont des droits acquis qui sont opposables à la GCM et/ou à l’Etat. D’ailleurs, la capacité de la GCM de se défendre dans des procès juridiques ou arbitraux susceptibles de rééquilibrer les clauses contractuelles est faible ».
Duncan & Allen note, par ailleurs, que « Le problème fondamental avec la structure de la plupart des partenariats de la GCM est que les droits miniers de la GCM sont cédés définitivement à la société commune, et la GCM ne peut pas les récupérer en cas de défaillance du partenaire. Donc, la GCM a perdu définitivement ses droits et n’a qu’un recours en dommages – intérêts contre un partenaire faiblement capitalisé en cas de non exécution des obligations ou défaillance (la plupart des partenaires étant des sociétés créées dans des paradis fiscaux) ».
L’Etat congolais doit-il capituler ou rebondir par une autre voie ? Les institutions de la troisième République ont du pain sur la planche. Tout dépend des arguments juridiques que pourrait brandir la RDC et de la capacité à pouvoir les défendre.
PISTES DE SORTIE
Il revient au gouvernement Gizenga qui, en vertu des pouvoirs légitimes que lui confèrent les élections, de rebondir avec une autre parade pour que l’Etat congolais rentre dans ses droits. En effet, ces contrats ont été négociés durant des périodes exceptionnelles : pendant la guerre et la transition. Or, le gouvernement Gizenga est issu du souverain primaire, en l’occurrence le peuple congolais, dont les droits sont protégés par la nouvelle Constitution. Il ne peut accepter que ceux-ci soient aliénés. Cet argument est solide pour autant que ceux qui ont négocié ces contrats dénoncés aujourd’hui ne disposaient d’aucun pouvoir légitime. En soutenant l’organisation des élections en RDC, la communauté internationale a cherché raisonnablement à mettre un terme « à la crise de légitimité » qui sévissait dans le pays. a. Renégocier les contrats
Le gouvernement congolais a la latitude d’inviter tous les partenaires concernés autour d’une table afin de renégocier les contrats. Il s’agira, sans nul doute, de rétablir l’équité, sinon rééquilibrer les parts. En d’autres termes, l’on devra procéder au relèvement du taux, jugé illusoire, qui revient à l’Etat congolais. Dans tous les cas de figure, la part de l’Etat ne dépasse pas le plafond de 25 %. Dans cet élan, le gouvernement devrait être accompagné d’autres institutions nationales, notamment l’Assemblée nationale et le Sénat, pour obtenir la révision de ces contrats, qui aliènent les intérêts du peuple congolais et ne respectent pas les lois de la RDC .
Elles ont pour appui juridique la Constitution actuelle, qui garantit la survie du peuple congolais. Agir ainsi aura évité à la revisitation d’être rangée dans le placard des opérations politiciennes ou démagogiques. Le Potentiel
Recommandations du Rapport Mutamba au gouvernement
Au regard des analyses des données statistiques reçues et traitées, des constats établis lors des missions sur le terrain et des observations recueillies lors des auditions des ministres, du gouverneur de la Banque centrale et des responsables des services, établissements et entreprises publics, votre Commission formule les recommandations suivantes.
I. Concernant la bonne gouvernance du secteur minier
1. L’amélioration des statistiques en vue de garantir la traçabilité de la production minière et le rapatriement des devises, de maximiser les recettes du Trésor public et d’accroître la contribution du secteur au budget de l’Etat. II y a lieu de créer un système intégré de gestion informatique du secteur. Ce système doit permettre d’identifier et de reprendre de manière exhaustive et sans redondance tous les opérateurs qui exercent dans le secteur. Il doit également intégrer l’ensemble de services publics de l’administration minière et des régies financières intervenant en amont et en aval. Conformément au Code minier, la saisie des données statistiques sera confiée aux opérateurs miniers à partir des formulaires préétablis et générés par le système. Le système doit également assurer la compilation, le traitement des données ainsi que l’édition des tableaux de bord qui fournissent en temps réel les statistiques dont le gouvernement et les services publics ont besoin pour la gestion transparente du secteur. Un réseau équipé de serveur et de terminaux doit relier directement entre eux les services publics et par internet les opérateurs miniers. Des critères et mécanismes de contrôle à tous les stades, de l’exploitation minière à l’exportation, doivent être pris en compte.
2. L’élaboration par le ministère des Mines d’une nomenclature officielle exclusive des produits marchands à imposer à tous les opérateurs miniers et tous es services qui interviennent dans le secteur. Cette nomenclature doit prendre en compte : * le procédé métallurgique utilisé pour l’élaboration du produit; * les substances minérales contenues dans le produit; * le niveau de la valeur ajoutée du produit; * les normes et es usages de ‘industrie minière.
3. L’équipement des laboratoires d’analyse de CRGM, de CEEC et de OCC d’appareils modernes et performants pour l’analyse des échantillons d’exploration géologique et des produits marchands destinés à l’exportation ainsi que des métaux précieux qui accompagnent les métaux de base. Les appareils doivent être placés de préférence dans les centres proches des voies d’évacuation vers l’exportation situées au sud et à l’est du pays.
4. La mise sur pied d’un audit international pour évaluer: * la gestion des titres miniers ; * le fonctionnement des services de l’administration minière, des régies financières et de tous les autres services intervenant dans le secteur ; * les mécanismes de facturation, de perception et de redistribution des quotes-parts revenant aux services impliqués dans la mobilisation des ressources.
5. L’obligation de l’usage systématique du numéro d’impôt comme identifiant unique pour chaque opérateur minier qui doit impérativement l’obtenir auprès de la DGI.
6. L’achèvement rapide des bureaux du guichet unique à Kasumbalesa et l’établissement de nouveaux guichets uniques aux différents points de sortie.
7. Le renforcement des capacités du personnel de l’Etat oeuvrant au sein de l’administration minière, des régies financières et de tous les autres services intervenant dans le contrôle, l’évaluation et l’exportation des produits miniers.
8. La création et l’organisation au sein de la DGl d’une structure chargée de l’enregistrement du suivi et de la tenue des statistiques des impôts générés par le secteur minier afin d’en assurer la traçabilité et d’évaluer avec précision son apport au Trésor public.
9. La mise à jour des identités et adresses des détenteurs des titres miniers par le CAMI.
10. La certification selon les normes régionales et internationales des produits marchands sortant du pays.
11. La définition d’une politique d’aménagement de l’ensemble du territoire prenant en compte tous les secteurs de la vie nationale.
II. Maximisation de la valeur ajoutée des produits marchands et optimisation du transport à l’exportation
12. La maximisation du taux de la valeur ajoutée des produits marchands exploités en vue de réduire le volume transporté et par conséquent le coût de ce transport. Le gouvernement doit par texte légal ou règlementaire, contraindre toute entreprise qui investit dans le secteur, d’utiliser une technologie qui permet d’élaborer des produits marchands à valeur ajoutée maximale. En vue de sauvegarder l’outil de travail et les emplois déjà créés, les entreprises qui opèrent déjà dans le pays et qui commercialisent des produits marchands intermédiaires tels que les concentrés et les alliages ne peuvent poursuivre leurs activités qu’après autorisation obtenue gouvernementale délibérée en conseil des ministres sur présentation du dossier de réaménagement et de développement de leurs industries. Les grandes entreprises exportatrices de ces produits intermédiaires doivent obligatoirement conclure des contrats de traitement à façon pour mettre sur le marché international des produits marchands à valeur ajoutée maximale sur la base desquels doit être taxée la redevance minière à payer. Quant aux petites entreprises ne pouvant pas obtenir de tel type de contrat, faute de volume suffisant de production, elles doivent confier le traitement à façon de leurs produits aux grandes entrepris qui en ont la capacité ou les vendent localement. Conformément au Code minier, tous les opérateurs miniers autorisés à exporter les ris intermédiaires doivent communiquer leurs contrats de traitement à façon au gouvernement.
13. L’optimisation du transport à l’exportation par la recherche des financements et l’implication de grandes entreprises minières installées au pays pour réhabiliter le transport ferroviaire en vue de permettre l’évacuation préférentielle des produits marchands par rail. Ce mode de transport est le seul qui puisse offrir des infrastructures adaptées au volume actuel et futur des exportations. Les efforts ainsi menés conduiront à la suppression du recours à la route et à la sauvegarde des infrastructures routières.
III. Rapports entre le CAMI et la DGRAD
14. A l’origine, le Code minier, en son article 198, autorise le CAMI à percevoir les droits superficiaires annuels par carré sur chaque titre minier ou de carrière pour couvrir les coûts des prestations et de gestion des droits constatés par ces titres à charge pour lui d’en rétribuer une quotité aux services de l’administration du ministère des Mines. Cependant, la loi n° 005/008 du 31 mars 2005 modifiant et complétant la loi n° 04/015 du 16 juillet 2004 fixant la nomenclature des actes générateurs des recettes administratives, judiciaires, domaniales et de participations ainsi que leurs modalités de perception reprend les mêmes droits parmi les recettes à percevoir par la DGRAD au profit du Trésor public, le CAMI demeurant un simple service d’assiette. De ce qui précède, votre Commission a constaté que le CAMI et les autres services administratifs du ministère des Mines dont les frais de fonctionnement ne proviennent plus que des modiques sommes allouées par le Trésor public ne remplissent plus correctement l’importante mission que le Code minier leur assigne notamment en ses articles 12 à 15. En outre, l’absence de collaboration entre le CAMI et la DGRAD en cette matière menace dangereusement les objectifs poursuivis par le Code. En conséquence, le gouvernement doit obtenir le retrait des droits superficiaires annuels par carré minier de la loi n° 005/008 du 31 mars 2005 afin que les dispositions de l’article 198 du Code minier soient remises en vigueur, et prendre des mesures nécessaires â la gestion rigoureuse et transparente de cette recette.
IV. Harmonisation du cadre réglementaire minier
15. Par cadre réglementaire, votre Commission entend ici l’ensemble d’arrêtés ministériels, circulaires et autres instructions de service pris par les autorités compétentes en matière minière. Après avoir examiné le cadre réglementaire minier, votre Commission a constaté la prolifération des textes, la confusion et la contradiction entre les textes ainsi que dans certains cas, la violation pure et simple de la loi. Cette situation est due à l’absence de consultation, concertation et coordination entre les autorités compétentes, tant de l’administration des mines que d’autres administrations publiques concernées notamment les régies financières et l’OCC. En conséquence,. le gouvernement doit harmoniser le cadre réglementaire minier en procédant à l’unification, aux modifications qui s’imposent et à la codification des textes existants.
V. Identification et maximisation des recettes du secteur minier
16. Les recettes du secteur minier sont constituées des impôts, droits, taxes et redevances prévus par le Code minier, la loi n°05/00S du 31 mars 2005 modifiant et complétant la loi n°04/015 du 16 juillet 2004 fixant la nomenclature des actes générateurs des recettes administratives, judiciaires, domaniales et de participation ainsi que leurs modalités de perception, le cas échéant, les législations de droit commun conformément à l’article 222 du Code minier. L’identification et la maximisation des recettes exigent du gouvernement la conception et la mise en place d’une stratégie de gouvernance intégrée qui tiennent compte des compétences individuelles des services de l’administration des mines, des régies financières, de l’OCC et de la Banque centrale du Congo, en vue de parvenir à : * une meilleure gestion de titres miniers ; * une meilleure élaboration et une meilleure distribution des statistiques d’exploitation, de production, de transport et de commercialisation des produits marchands; * une meilleure mobilisation des recettes du secteur. 17. Conformément à l’article 71, litera d du Code minier, l’octroi du permis d’exploitation est subordonné, dans le chef du requérant, à la cession à l’Etat de 5% des parts du capital social, les parts ainsi cédées étant libres de toutes charges et non diluables. En dépit du fait que le CAMI tient la liste exhaustive des détenteurs de permis d’exploitation, votre Commission relève que le ministère du Portefeuille ainsi que les services de l’administration des Mines concernés n’ont été en mesure de lui produire ni les preuves de cession des titres ni celles des dividendes revenant à l’Etat. Pour remédier à cette situation, le gouvernement doit: * ordonner l’audit juridique, comptable et financier des opérateurs miniers titulaires des permis d’exploitation afin de vérifier le respect des dispositions de l’article 71, litera d du Code minier et de dégager les sommes dues à l’Etat au titre des dividendes; * veiller à l’avenir au respect strict des dispositions précitées ; * élargir, dans les cas à déterminer, la participation de l’Etat au-delà de 5% du capital social.
VI. Imposition des plus-values
18. Les articles 182 à 195 du Code minier prévoient et organisent la cession et la transmission des droits miniers. S’agissant de la cession, il ressort de l’article 253 du même Code que l’imposition de la plus-value se fait par son intégration dans l’assiette de professionnel sur les bénéfices. Compte tenu du fait que la DGI n’a pas été en mesure de lui fournir l’état des plus-values reprises dans les bilans des entreprises cédantes, le gouvernement doit : * commettre un audit pour vérifier si les plus-values de cession ont été intégrées dans l’assiette de l’impôt professionnel sur les bénéfices des entreprises cédantes et prendre les mesures qui s’imposent; * modifier le Code minier afin de créer un impôt spécifique sur la plus-value de cession des droits miniers. Dans le même ordre d’idées, s’agissant des plus-values boursières, le gouvernement doit étudier la fiscalisation, dans les conditions à déterminer, des plus-values réalisées grâce aux titres miniers acquis en République Démocratique du Congo.
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